国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定

       2012年11月21日，国务院安委会印发了《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》（安委〔2012〕10号）。
党中央、国务院历来高度重视安全培训工作，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）和《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）都对安全培训工作提出明确的要求。2012年8月20日，温家宝总理在听取国家安全监管总局局长杨栋梁的工作汇报后强调：当前安全生产要重点抓好三件事，安全生产制度的建设、安全生产技术的创新和安全生产培训。这三件事要牢牢抓住。张德江副总理、马凯国务委员多次对加强安全培训工作作出重要批示、指示。
近年来，特别是“十一五”以来，在党中央、国务院的高度重视下，通过各地区、各有关部门和单位的共同努力，安全培训工作取得了新的进展和成效。法规、标准和制度不断完善，管理体制基本理顺，考核体系初步建立，监督检查机制基本形成，基地、教材、师资等基础工作进一步加强。“十一五”以来，全国年均培训2000万人次左右,《安全生产法》等20余部法规对安全培训作出规定，总局出台了4部部门规章、42个规范性文件、104个培训大纲和考核标准，实施了全员培训、持证上岗、从业人员准入、培训机构准入、教考分离、经费保障、责任追究7项法律制度。截至2011年底，全国已建成各级安全培训机构4051家，有专职教师2.1万人。但是，当前我国安全生产形势依然严峻，安全培训工作还存在不小差距。主要表现在：思想认识不够到位，企业责任不够落实，培训针对性不够强，培训基础相对薄弱，处罚和问责少，没有起到很好的震慑作用。
我国仍处于社会主义初级阶段，处于工业化、城镇化快速发展进程中，生产力水平还比较低。人是生产力中最具有决定性的力量和最活跃因素，代表生产力的发展要求，要充分发挥人的作用就必须加强培训、提高素质。在这个意义上讲，搞好安全培训就是保护和发展生产力。从另一个角度说，党的十八大提出要全面建成小康社会，包含对人民群众的物质文化生活水平提高的要求，更包含对生命安全的要求。建成小康社会首先要保障人的生命安全，实现我国安全生产状况的根本好转，必须致力于提高全民的安全文化素质。安全培训工作作为安全生产的“三件大事”之一，即是保障人的生命安全重要的基础工作。
正是在这样的背景下，为贯彻落实党中央、国务院及中央领导同志关于加强安全培训工作的重要指示精神，2012年9月，国家安全监管总局组织7个调研组，赴各地开展了安全培训工作专题调研，专题研究加强安全培训工作的对策措施。在此基础上，研究起草了《关于进一步加强安全培训工作的决定》（征求意见稿），征求了国务院安委会成员单位、各省级安全监管监察机构和部分直属事业单位、中央企业、一级安全培训机构意见，并进一步进行了修改完善，形成了《决定》的送审稿，提交国务院安委会研究决定后下发。[1]编辑本段主要内容
《决定》共分为7个部分、27条，架构严谨、内容丰富、规定具体、措施有力。其主要内容可以概括为“一个树立”、“两个坚持”、“三个细化”、“五个落实”。具体来说就是，树立一个工作意识，即“培训不到位是重大安全隐患”；坚持两个工作理念，即依法培训、按需施教；完善细化三个责任体系，即企业安全培训主体责任，政府及有关部门安全培训监管和安全监管监察人员培训职责，安全培训和考试的机构培训质量保障责任；落实五项法律制度，即高危企业从业人员准入制度、“三项岗位”人员持证上岗制度、企业职工先培训后上岗制度、师傅带徒弟制度、安全监管监察人员持证上岗和继续教育制度。
《决定》是国务院安委会第一次以“决定”的形式发布的规范性文件，其强制性、指令性和约束性很强。主要有六个方面的突出特点：一是细化和完善了企业安全培训主体责任体系。二是首次明确归纳了安全培训工作的五项法律制度。三是更加注重新技术、新手段在安全培训领域的应用。四是更加注重实际操作培训和现场安全培训。五是在安全培训责任追究方面更加严格。六是拓宽了安全培训投入的资金渠道。
《决定》内容丰富，特色鲜明，集中概括为“三个统一”，即：宏观与微观的统一，继承与创新的统一，治标与治本的统一。《决定》立意高远，逻辑严密，既有总体思路和要求，又有安全培训责任落实、制度建设、基础建设、质量控制、监督检查等具体工作。《决定》既重申和延续了以往法规文件中有关安全培训的规定，又针对安全培训工作存在的现实问题，提出了实施高危行业企业从业人员准入、建立安全培训网络学习平台等一系列针对性和可操作性很强的对策举措。《决定》既重视解决一些地区和单位安全培训工作中存在的思想认识不到位、责任落实不到位、实效性不强等突出矛盾，又注重解决制约安全培训工作发展的一些深层次问题，突出强调了保证安全培训投入、共享安全培训优质资源、加强安全培训过程管理、严格教考分离等方面的政策措施。[1]编辑本段重大意义
《决定》是国务院安委会第一次以“决定”的形式发布的规范性文件，也是学习贯彻党的十八大精神、大力实施安全发展战略的具体体现。党的十八大报告明确要求：“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。”这对于推动全党全社会进一步凝聚安全发展共识，形成安全发展合力，从根本上提高安全生产水平，提出了更高要求。安全培训工作作为当前安全生产工作的三件大事之一，任务更加艰巨和繁重。
这次出台的《决定》，可以说是在系统总结以往安全培训方面的方针政策、法规规范及经验教训的基础上，对国务院23号、40号文件在安全培训工作方面的规定和要求进行了深化和细化，同时吸收了《安全生产教育培训“十二五”规划》的重要内容，并抓住当前实施安全发展战略的大好机遇，在更高的层次上进行提升和升华。可以说，《决定》的出台是个循序渐进的过程，也是继承创新的过程，更是一次千载难逢的重大机遇。《决定》进一步明确了现阶段安全培训工作的总体思路和工作目标，提出了新形势下进一步加强安全培训工作的一系列政策措施。《决定》坚持以科学发展观为统领，通篇贯穿着“以人为本、关注民生”的执政理念，贯穿着“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，对于强化企业安全生产基础建设、遏制重特大安全事故，实施“人才强安”战略，开创安全培训工作的新局面，具有十分重要的意义，是指导“十二五”及今后相当一个时期全国安全培训工作的纲领性文件。[1]编辑本段全文内容
各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，国务院安委会各成员单位，各中央企业：
为提高企业从业人员安全素质和安全监管监察效能，防止和减少违章指挥、违规作业和违反劳动纪律（以下简称“三违”）行为，促进全国安全生产形势持续稳定好转，现就进一步加强安全培训工作作出如下决定：
一、加强安全培训工作的重要意义和总体要求
（一）重要意义。党中央、国务院高度重视安全培训工作，安全培训力度不断加大，企业职工安全素质和安全监管监察人员执法能力明显提高。但一些地区和单位安全培训工作仍然存在着思想认识不到位、责任落实不到位、实效性不强、投入不足、基础工作薄弱、执法偏轻偏软等问题，给安全生产带来较大压力。实践表明，进一步加强安全培训工作，是落实党的十八大精神，深入贯彻科学发展观，实施安全发展战略的内在要求；是强化企业安全生产基础建设，提高企业安全管理水平和从业人员安全素质，提升安全监管监察效能的重要途径；是防止“三违”行为，不断降低事故总量，遏制重特大事故发生的源头性、根本性举措。
（二）总体思路。深入贯彻落实科学发展观，认真落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署，牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的意识，坚持依法培训、按需施教的工作理念，以落实持证上岗和先培训后上岗制度为核心，以落实企业安全培训主体责任、提高企业安全培训质量为着力点，全面加强安全培训基础建设，严格安全培训监察执法和责任追究，扎实推进安全培训内容规范化、方式多样化、管理信息化、方法现代化和监督日常化，努力实施全覆盖、多手段、高质量的安全培训，切实减少“三违”行为，促进全国安全生产形势持续稳定好转。
（三）工作目标。到“十二五”时期末，矿山、建筑施工单位和危险物品生产、经营、储存等高危行业企业（以下简称高危企业）主要负责人、安全管理人员和生产经营单位特种作业人员（以下简称“三项岗位”人员）100%持证上岗，以班组长、新工人、农民工为重点的企业从业人员100%培训合格后上岗，各级安全监管监察人员100%持行政执法证上岗，承担安全培训的教师100%参加知识更新培训，安全培训基础保障能力和安全培训质量得到明显提高。
二、全面落实安全培训工作责任
（四）认真落实企业安全培训主体责任。企业是从业人员安全培训的责任主体，要把安全培训纳入企业发展规划，健全落实以“一把手”负总责、领导班子成员“一岗双责”为主要内容的安全培训责任体系，建立健全机构并配备充足人员，保障经费需求，严格落实“三项岗位”人员持证上岗和从业人员先培训后上岗制度，健全安全培训档案。劳务派遣单位要加强劳务派遣工基本安全知识培训，劳务使用单位要确保劳务派遣工与本企业职工接受同等安全培训。境内投资主体要指导督促境外中资企业依法加强安全培训工作。安全生产技术研发、装备制造单位要与使用单位共同承担新工艺、新技术、新设备、新材料培训责任。
（五）切实履行政府及有关部门安全培训监管和安全监管监察人员培训职责。地方各级政府要统筹指导相关部门加强本地区安全培训工作。有关主管部门要根据有关法律法规，组织实施职责范围内的安全培训工作，完善安全培训法规制度，统一培训大纲、考试标准，加强教材建设，严格管理培训机构，做好证件发放和复审工作，避免多头管理、重复发证；要强化安全培训监督检查，依法严惩不培训就上岗和乱办班、乱收费、乱发证行为；要组织培训安全监管监察人员。要将安全生产知识作为领导干部培训、义务教育、职业教育、职业技能培训等的重要内容。要减少对培训班的直接参与，由办培训向管培训、管考试、监督培训转变。
（六）强化承担安全培训和考试的机构培训质量保障责任。承担安全培训的机构是安全培训施教主体，担负保证安全培训质量的主要责任，要健全落实安全培训质量控制制度，严格按培训大纲培训，严格学员、培训档案和培训收费管理，加强师资队伍建设和资金投入，持续改善培训条件。承担安全培训考试的机构要严格教考分离制度，健全考务管理体系，建立考试档案，切实做到考试不合格不发证。
三、全面落实持证上岗和先培训后上岗制度
（七）实施高危企业从业人员准入制度。有关主管部门要结合实际，制定本行业领域从业人员准入制度。矿山和危险物品生产企业专职安全管理人员要至少具备相关专业中专以上学历或者中级以上专业技术职称、高级工以上技能等级，或者具备注册安全工程师资格。各类特种作业人员要具有初中及以上文化程度，危险化学品特种作业人员要具有高中或者相当于高中及以上文化程度。矿山井下、危险化学品生产单位从业人员要具有初中及以上文化程度。安全生产专业服务机构为企业提供安全技术服务时，要对企业安全培训情况进行审核。高危企业安全生产许可证发放、延期和安全生产标准化考评时，有关主管部门要审核企业安全培训情况。
（八）严格落实“三项岗位”人员持证上岗制度。企业新任用或者招录“三项岗位”人员，要组织其参加安全培训，经考试合格持证后上岗。取得注册安全工程师资格证并经注册的，可以直接申领矿山、危险物品行业主要负责人和安全管理人员安全资格证。对发生人员死亡事故负有责任的企业主要负责人、实际控制人和安全管理人员，要重新参加安全培训考试。要严格证书延期继续教育制度。有关主管部门要按照职责分工，定期开展本行业领域“三项岗位”人员持证上岗情况登记普查，建立信息库。要建立特种作业人员范围修订机制。
（九）严格落实企业职工先培训后上岗制度。矿山、危险物品等高危企业要对新职工进行至少72学时的安全培训，建筑企业要对新职工进行至少32学时的安全培训，每年进行至少20学时的再培训；非高危企业新职工上岗前要经过至少24学时的安全培训，每年进行至少8学时的再培训。企业调整职工岗位或者采用新工艺、新技术、新设备、新材料的，要进行专门的安全培训。矿山和危险物品生产企业逐步实现从职业院校和技工院校相关专业毕业生中录用新职工。政府有关部门要实施“中小企业安全培训援助”工程，推动大型企业和培训机构与中小企业签订培训服务协议；组织讲师团，开展培训下基层进企业活动。
（十）完善和落实师傅带徒弟制度。高危企业新职工安全培训合格后，要在经验丰富的工人师傅带领下，实习至少2个月后方可独立上岗。工人师傅一般应当具备中级工以上技能等级，3年以上相应工作经历，成绩突出，善于“传、帮、带”，没有发生过“三违”行为等条件。要组织签订师徒协议，建立师傅带徒弟激励约束机制。
（十一）严格落实安全监管监察人员持证上岗和继续教育制度。市（地）及以下政府分管安全生产工作的领导同志要在明确分工后半年内参加专题安全培训。各级安全监管监察人员要经执法资格培训考试合格，持有效行政执法证上岗；新上岗人员要在上岗一年内参加执法资格培训考试；执法证有效期满的，要参加延期换证继续教育和考试。鼓励安全监管监察人员报考注册安全工程师等职业资格，在职攻读安全生产相关专业学历和学位。
四、全面加强安全培训基础保障能力建设
（十二）完善安全培训大纲和教材。有关主管部门要定期制定、修订各类人员安全培训大纲和考核标准，根据安全生产工作发展需要和企业安全生产实际，不断规范安全培训内容。鼓励行业组织、企业及培训机构编写针对性、实效性强的实用教材。要分行业组织编写企业职工安全生产应知应会读本、建立生产安全事故案例库和制作警示教育片。
（十三）加强安全培训师资队伍建设。承担安全培训的机构要建立健全安全培训专职教师考核合格后上岗制度，保证专职教师定期参加继续教育，积极组织教师参加国际学术交流。有关主管部门要加强承担安全培训的教师培训，定期开展教师讲课大赛，建立安全培训师资库。企业要建立领导干部上讲台制度，选聘一线安全管理、技术人员担任兼职教师。
（十四）加强安全培训机构建设。要根据实际需要，科学规划安全培训机构建设，控制数量，合理布局。支持大中型企业和欠发达地区建立安全培训机构，重点建设一批具有仿真、体感、实操特色的示范培训机构。要加强安全培训机构管理，定期公布安全培训机构名单和培训范围，接受社会监督。支持高等学校、职业院校、技工院校、工会培训机构等开展安全培训。
（十五）加强远程安全培训。开发国家安全培训网和有关行业网络学习平台，实现优质资源共享。建立安全培训视频课程征集、遴选、审核制度，建设课程“超市”，推行自主选学。实行网络培训学时学分制，将学时和学分结果与继续教育、再培训挂钩，与安全监管监察人员年度考核、提拔使用、评先评优挂钩。利用视频、电视、手机等拓展远程培训形式。
（十六）加强安全培训管理信息化建设。编制安全培训信息管理数据标准。开发安全培训信息管理系统。健全“三项岗位”人员、安全监管监察人员培训持证情况和考试题库、培训机构、考试机构、培训教师等数据库，实现全国安全培训数据共享。
五、全面提高安全培训质量
（十七）强化实际操作培训。制定特种作业人员实训大纲和考试标准。建立安全监管监察人员实训制度。推动科研和装备制造企业在安全培训场所展示新装备新技术。提高3D、4D、虚拟现实等技术在安全培训中的应用，组织开发特种作业各工种仿真实训系统。
（十八）强化现场安全培训。高危企业要严格班前安全培训制度，有针对性地讲述岗位安全生产与应急救援知识、安全隐患和注意事项等，使班前安全培训成为安全生产第一道防线。要大力推广“手指口述”等安全确认法，帮助员工通过心想、眼看、手指、口述，确保按规程作业。要加强班组长培训，提高班组长现场安全管理水平和现场安全风险管控能力。
（十九）建立安全培训示范视频课程体系。分行业建立“三项岗位”人员安全培训示范视频课程体系，上网发布，逐步实现优质培训资源社会共享。将示范课程作为教师培训的重要内容。建立示范课程跟踪评价制度，定期评选优质课程，给予荣誉称号或者适当资助。
（二十）加强安全培训过程管理和质量评估。建立安全培训需求调研、培训策划、培训计划备案、教学管理、培训效果评估等制度，加强安全培训全过程管理。制定安全培训质量评估指标体系，定期向全社会公布评估结果，并将评估结果作为安全培训机构考评的重要依据。
（二十一）完善安全培训考试体系。有关主管部门要按照职责分工，建立健全本行业领域安全培训考试制度，加强考试机构建设，严格教考分离制度。要建立健全安全资格考试题库，完善国家与地方相结合的题库应用机制。建立网络考试平台，加快计算机考试点建设，开发实际操作模拟考试系统。加强考试监督，严格考试纪律，依法严肃处理考试违纪行为。有关主管部门要统一本行业领域一般从业人员安全培训合格证书式样，规范考试发证管理。
六、加强安全培训监督检查
（二十二）加大安全培训执法力度。有关主管部门要把安全培训纳入年度执法计划，作为日常执法的必查内容，定期开展安全培训专项执法。要规范安全培训执法程序和方法，将抽查持证情况、抽考职工安全生产应知应会知识作为日常执法的重要方式。要加强对承担安全培训的机构管理，深入开展专项治理，促进安全培训机构健康发展。企业要建立安全培训自查自考制度，加大“三违”行为处罚力度。
（二十三）严肃追究安全培训责任。对应持证未持证或者未经培训就上岗的人员，一律先离岗、培训持证后再上岗，并依法对企业按规定上限处罚，直至停产整顿和关闭。对存在不按大纲教学、不按题库考试、教考不分、乱办班等行为的安全培训和考试机构，一律依法严肃处罚。对各类生产安全责任事故，一律倒查培训、考试、发证不到位的责任。对因未培训、假培训或者未持证上岗人员的直接责任引发重特大事故的，所在企业主要负责人依法终身不得担任本行业企业矿长（厂长、经理），实际控制人依法承担相应责任。
（二十四）建立安全培训绩效考核制度。制定安全培训工作绩效考核指标体系，做到定性与定量、内部考核与外部评议相结合。安全培训绩效考核结果要纳入安全生产综合考核内容。每年通报安全培训绩效考核结果。
七、切实加强对安全培训工作的组织领导
（二十五）把安全培训摆上更加突出位置。各级政府及有关主管部门、各企业要把安全培训工作纳入实施安全发展战略的总体布局。各级安委会要定期研究解决安全培训突出问题，有关主管部门主要负责同志要亲自抓、负总责，各级安委会办公室要牵头抓总，当好参谋，创新实践，整合资源，示范引领。要经常深入基层、企业开展安全培训调查研究。要支持工会、共青团、妇联、科协以及新闻媒体等参与、监督安全培训工作。
（二十六）保证安全培训投入。建立以企业投入为主、社会资金积极资助的安全培训投入机制。要将政府应当承担的安全培训经费纳入财政保障范围。企业要在职工培训经费和安全费用中足额列支安全培训经费，实施技术改造和项目引进时要专门安排安全培训资金。研究探索由开展安全生产责任险、建筑意外伤害险的保险机构安排一定资金，用于事故预防与安全培训工作。
（二十七）充分运用典型和媒体推动安全培训工作。要总结推广政府有关主管部门加大安全培训监管力度、企业落实安全培训主体责任、培训机构提高安全培训质量的典型经验，以点带面推动工作。要定期公布安全培训问题企业和问题培训机构名单。要广泛宣传安全培训工作的重要地位和作用，宣传安全生产知识和技能，不断提高人民群众安全素质，努力形成全社会更加支持安全生产工作的氛围。
各省级安委会和国务院有关主管部门及各有关中央企业要根据本决定制定实施意见，并及时将实施意见和落实情况报告国务院安委会办公室。
国务院安委会